Jurisdicción constitucional loca ¿Un debate pendiente en Sinaloa?

Iván Alfredo Montes Flores



Resumen: Numerosos Estados, que forman parte de alguna Federación, han establecido normas que regulan procedimientos constitucionales locales con la intención de mejorar sus sistemas de “pesos y contra pesos”, protección de derechos humanos, autonomía y supremacía constitucional. Provincias en Argentina, Estados en Norteamérica e, inclusive, Estados en México son ejemplos al respecto. Sin embargo, el Estado de Sinaloa ha omitido una discusión en relación con esta posibilidad. Por lo tanto, no sabemos si nuestro gobierno y sociedad consideran benéfico este tipo de normas. Por otra parte, el derecho comparado nos ofrece diversas alternativas para construir un posible sistema local de procedimientos constitucionales. Pero, cada Estado debe seleccionar las mejores características de acuerdo con sus propias necesidades. El presente ensayo explica dichos sistemas locales bajo una perspectiva comparada y expone algunas consideraciones en relación con sus diseños.

Palabras clave: Juicio de amparo, juicio político, acción de inconstitucionalidad, garantías constitucionales, control constitucional local.

Abstract: Numerous States, which are a part of any Federation, have established local rules of constitutional procedures in order to improve their “checks and balances” system, protection of human rights, autonomy and constitutional supremacy. Provinces in Argentina, States in North America and States in Mexico are examples on this topic. Nevertheless, Sinaloa State has omitted a discussion about this possibility. Therefore, we don´t know if our government and society consider benefic this kind of rules. On the other hand, comparative law offers several alternatives to build a possible local system of constitutional procedures. But, every State must select the best characteristics according to its own necessities. This essay explains those local systems in comparative perspective and exposes some personal considerations about their designs.

Keywords: Amparo’s judgment, politic’s judgment, unconstitutionality action, constitutional guarantees, local constitutional control.

I. Introducción

En México, diversas entidades federativas han creado modelos sistematizados de justicia constitucional, que incluyen jurisdicciones constitucionales locales en forma expresa.

Cada uno de dichos modelos presenta particularidades, pero se coincide en establecer mecanismos procesales para garantizar la supremacía constitucional en el ámbito local y, en la medida de lo posible, armonizarlos con aquellos de competencia federal. Sin embargo, en Sinaloa no contamos con una jurisdicción de esta naturaleza en forma expresa, aun cuando se contemplen algunos mecanismos que pudieran equipararse a garantías constitucionales locales.

A continuación, se realiza una breve referencia a algunos medios y modelos de control constitucional que ofrece el derecho nacional y comparado. Lo anterior, con el ánimo de mostrar alternativas existentes, cuyo debate de implementación se ha omitido en nuestro Estado.

II. Garantías constitucionales

Las garantías constitucionales, en su concepto moderno, son entendidas como los medios jurídicos de naturaleza predominantemente procesal, que están dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando éste ha sido desconocido o violado por los propios órganos de poder, y los instrumentos que componen el sector denominado protección de la Constitución han sido insuficientes para lograr el respeto y el cumplimiento de las disposiciones constitucionales.

Normalmente, en la doctrina se coincide que existen en México siete garantías constitucionales: juicio de amparo, acción de inconstitucionalidad, controversia constitucional, juicio político, juicio de revisión constitucional en materia electoral, juicio para la protección de derechos político-electorales y organismos autónomos no jurisdiccionales protectores de derechos humanos.

Algunos estudiosos del Derecho, ubican a la responsabilidad patrimonial del estado dentro del catálogo de garantías constitucionales existentes en nuestro ordenamiento jurídico.

Por su parte, Eduardo Ferrer Mac-Gregor sólo plantea la posibilidad de dicha inclusión bajo un enfoque flexible, por tratarse de instrumentos protectores de la normativa constitucional.

Jorge Carpizo agrega a esta lista dos garantías: las establecidas en las fracciones V y VI del artículo 76 de la Constitución federal. Argumenta que:

[…] la declaración de que ha llegado el momento de nombrar un gobernador provisional en una entidad federativa, en virtud de que todos sus poderes constitucionales han desaparecido, la realiza el Senado como órgano imparcial y supra-partes, con la finalidad de proteger y resarcir preceptos constitucionales violados de gran importancia. Por su parte, la resolución de cuestiones políticas entre los poderes de un Estado, es una facultad del Senado que también ejerce como órgano supra-partes e imparcial, la resolución se abocará a reintegrar el orden constitucional y además es altamente probable que el conflicto implique también violación de derechos humanos jurídicamente reconocidos.

Podría argumentarse en contra de la postura de Carpizo, que no se trata de garantías constitucionales porque no conoce de ellas nuestro Tribunal Constitucional (Suprema Corte de Justicia de la Nación). Sin embargo, dichos medios no necesariamente deben ser sustanciados por este órgano, en México tenemos otros ejemplos de ello, como lo son: el juicio político, los organismos no jurisdiccionales de protección de derechos humanos, el juicio de revisión constitucional en materia electoral y el juicio para la protección de los derechos político-electorales.

Como se puede observar, no existe coincidencia absoluta respecto al número de garantías constitucionales existentes en nuestro país, lo que sí podemos afirmar es que los estudiosos del derecho procesal constitucional han puesto atención –ya sea en mayor o menor grado– en todas y cada una de las mencionadas.

1. Garantías constitucionales de competencia federal

A. Juicio de Amparo


El juicio de amparo es el medio de control constitucional más utilizado en México, posiblemente por las diversas áreas que abarca.

Es considerado el medio por excelencia para la garantía de la libertad. Sin embargo, se le ha cargado de vertientes que posiblemente ocasionen que se pierda su esencia. Entre las modalidades del amparo podemos encontrar: el amparo casación; el amparo contra leyes; el amparo soberanía; y, el amparo administrativo.

Los tribunales competentes para conocer del amparo son los integrantes del Poder Judicial de la Federación. Prevalecen los principios de instancia de parte agraviada, definitividad del acto reclamado, estricto derecho y relatividad de las sentencias. Pero existen excepciones a los mismos.

No detallaremos más el juicio de amparo porque eso podría ser objeto de otro ensayo, por el momento sólo interesa mencionarlo como integrante del conjunto de garantías constitucionales existentes en México.

B. Organismos protectores de los derechos humanos

El apartado B del artículo 102 de la Constitución federal ordena al Congreso de la Unión y a las legislaturas locales la creación de organismos no jurisdiccionales de protección de derechos humanos. En virtud de eso, actualmente existe la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Comisiones Estatales de Derechos Humanos.

Ante estas instituciones se pueden presentar quejas cuando se considere que autoridades cometen violaciones de derechos humanos. Si después de las investigaciones pertinentes la Comisión considera que efectivamente se están violando estos derechos, emite recomendaciones no vinculantes a la autoridad respectiva.11 También puede terminar el procedimiento mediante amigable composición.

De acuerdo con el inciso g) de la fracción II del artículo 105 constitucional, las Comisiones se encuentran facultadas para presentar acciones de inconstitucionalidad cuando consideren que las normas violan derechos humanos.

C. Controversias constitucionales

La controversia constitucional es un medio de control constitucional regulado por la fracción I del artículo 105 constitucional, así como por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Procede principalmente contra normas generales o actos que impliquen invasión de competencias entre órganos de gobierno. La competencia originaria para resolverlas corresponde al Pleno de la Suprema Corte, pero en ciertos casos se encomienda su resolución a las Salas. Sus sentencias pueden tener efectos generales o particulares, dependiendo de los órganos involucrados como partes y del número de votos que las aprueben.

D. Juicio político

El juicio político es un procedimiento del que pueden ser sujetos los servidores públicos señalados por el artículo 110 de la Constitución federal, por incurrir, durante el ejercicio de sus funciones, en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

El artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, estipula los actos que redundan en perjuicio de los intereses públicos o de su buen despacho.

Para la sustanciación de este procedimiento, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión actúa como órgano instructor y de acusación, mientras que el Senado se erige en Jurado de Sentencia.

Las sanciones pueden consistir en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

De resultar responsable el servidor público, la sentencia del Senado deberá ser notificada al órgano superior de éste para su cumplimiento, el cual deberá tomar las medidas necesarias para cubrir el cargo vacante con las formalidades que la ley señala.

A nivel local también se prevén estos procedimientos y existen algunas variantes en cuanto a su regulación. Entre las modalidades se pueden encontrar las siguientes:

* El Congreso funge como órgano acusador y resolutor;

* Un Diputado acusa y el Congreso en Pleno resuelve;

* Una comisión del Congreso acusa y el Pleno resuelve;

* El Congreso acusa y el Tribunal Superior resuelve;

* El Congreso acusa y el Tribunal Constitucional resuelve; y,

* El Congreso determina si el servidor público es culpable, y sólo turna el asunto al Tribunal Superior para que fije la sanción. En el Estado de Sinaloa se prevé la cuarta modalidad.

Es decir, el Congreso del Estado formula la acusación y el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia resuelve erigido como Jurado de Sentencia.

E. Acción de inconstitucionalidad

La Acción de Inconstitucionalidad se regula tanto por la fracción II del artículo 105 constitucional, como por su Ley Reglamentaria. Consiste en procedimientos que se llevan, en única instancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovidos por órganos legislativos minoritarios, el Ejecutivo Federal, partidos políticos con registro federal o estatal, el Fiscal General de la República, las Comisiones de Derechos Humanos o por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. A través de ésta, se denuncia la posible contradicción entre una norma general por una parte y la Constitución por la otra, con el objeto de invalidar la norma general impugnada para que prevalezcan los mandatos constitucionales.

Existen dos características básicas que distinguen a este medio de control constitucional. La primera consiste en que se trata de un control abstracto, es decir, no es necesario que se presente un acto de aplicación de la norma para impugnarla, sino que el plazo para presentarla inicia a correr a partir de su publicación. La segunda consiste en que los efectos de sus sentencias son generales, es decir, si la norma es considerada inconstitucional por una resolución aprobada por cuando menos ocho votos, implica su expulsión del ordenamiento jurídico, por lo que dejaría de ser derecho vigente.

F. Control de constitucionalidad y convencionalidad Ex Officio

Consiste en la facultad que tienen todos y cada uno de los tribunales del país para decretar la inaplicación de una norma secundaria por considerarla contraria al parámetro de control de regularidad constitucional en materia de derechos humanos.

Dicha facultad fue incorporada a nuestro sistema por el pronunciamiento realizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Rosendo Radilla Pacheco, además de lineamientos que se han establecido al pronunciarse en casos diversos.

G. Responsabilidad patrimonial del Estado

Es un medio conocido por tribunales administrativos y que procede contra el actuar irregular de los servidores de la administración pública. Su particularidad es que pretende resarcir los daños causados a los gobernados por dicho actuar irregular.

Como antecedente inmediato se encuentra el juicio civil por el pago de daños y perjuicios. Sin embargo, se distingue de dichos juicios principalmente por dos aspectos fundamentales. El primero se refiere a que en el juicio civil la responsabilidad era subjetiva, es decir, se debía acreditar la intención del servidor público de causar el daño, en cambio la responsabilidad patrimonial del Estado es objetiva, es suficiente con acreditar el daño causado.

El segundo aspecto consiste en que la responsabilidad civil era indirecta, es decir, se entablaba contra el servidor público. En cambio esta responsabilidad es directa, se entabla contra la institución pública, quien debe responder por los daños, aun cuando posteriormente ésta pueda iniciar un procedimiento contra el servidor público.

Para definir a esta figura jurídica podemos citar las palabras de Álvaro Castro Estrada quien afirma que es: “[…] una institución jurídica que mediante criterios objetivos de Derecho Público, establece la obligación directa del Estado de indemnizar a los particulares que hayan sido lesionados antijurídicamente en sus bienes o derechos, con motivo de la actividad del propio Estado.”

2. Garantías constitucionales existentes a nivel local

A. Cuestión de inconstitucionalidad

Se trata de una figura que permite a los jueces ordinarios preguntar al tribunal constitucional sobre la posible contradicción entre una ley secundaria y la ley suprema. Esto para efecto de que el juez pueda desaplicar la ley al caso concreto por ir en contra de la Constitución.

La cuestión de inconstitucionalidad puede ejercerse de oficio, o bien, a petición de parte interesada y se tramita vía incidental.

Supongamos que en un juicio surge la duda sobre la constitucionalidad de la ley aplicable al caso, el juzgador puede por iniciativa propia suspender el procedimiento y realizar la cuestión al tribunal constitucional.

Si una de las partes es quien considera inconstitucional la ley, puede promover el incidente19 ante el juez, si éste no lo considera notoriamente improcedente señalará fecha para la celebración de una audiencia incidental, en la cual se escucharán los alegatos de las partes y de juzgarlo necesario, se planteará la cuestión.

El tribunal constitucional resuelve el asunto, en caso de juzgar que la ley no contraviene la Constitución, lo hará saber al juez para que continúe el procedimiento. En caso de juzgar que la ley si contraviene la Constitución, dicha ley deberá ser declarada inconstitucional con efectos generales, para no incurrir en el mismo error del amparo declarando inconstitucionalidad de leyes con efectos relativos.

Esta figura se ha implementado en diversos países donde se sigue la corriente Kelseniana del control concentrado de constitucionalidad, ya que finalmente son los tribunales constitucionales quienes determinan si la ley es inconstitucional o no.

En los sistemas donde opera un control difuso resulta innecesaria esta figura, ya que el juez ordinario se encuentra facultado para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley sin necesidad de consultarlo y, en todo caso, la sentencia es recurrible ante instancias posteriores.

B. La acción por omisión legislativa

Se trata de un medio que permite a ciertos órganos del Estado y a los ciudadanos, inconformarse ante el tribunal constitucional por la omisión del congreso de legislar en determinadas áreas que la Constitución le obliga.

Doctrinalmente se han realizado diversas clasificaciones de omisiones legislativas inconstitucionales, por ejemplo: omisiones absolutas y omisiones relativas. Las primeras se actualizan cuando el legislador no crea normas aplicativas del precepto constitucional que se lo ordena; y las segundas, cuando existe una actuación parcial del legislador, es decir, sólo regula algunas acciones del precepto y otras no. También podemos hablar de omisiones relativas cuando el legislador realiza normas exigidas por un precepto constitucional; sin embargo, dichas normas resultan insuficientes para cumplir con el objetivo de la ley suprema.

Se considera importante que la misma Constitución señale el tiempo que tendrá el legislador para cumplir con el mandato de crear normas, para de esa forma establecer con certeza el momento a partir del cual incurre en omisión inconstitucional el legislador.

C. Control previo de la constitucionalidad de normas

Si existiera a nivel federal podríamos hablar de control de constitucionalidad de tratados internacionales. Mediante esta figura se puede evitar que el Estado mexicano incurra en responsabilidad internacional por no respetar los acuerdos contraídos por contravenir la Constitución federal.

Se puede reformar el procedimiento de ratificación de tratados internacionales, para que una vez firmados por el Ejecutivo, se turnen a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para revisar que no contravengan lo establecido por la Constitución y posteriormente sean turnados al Senado para su aprobación.

De esta forma, la Suprema Corte puede ubicar los preceptos del tratado que contravengan la Constitución y, en su caso, el Estado mexicano puede realizar las reservas pertinentes.

Sin embargo, dicha figura sólo existe a nivel local, por lo que se contempla como control previo de la constitucionalidad de normas emitidas por los Congresos locales. La idea es someter a examen del tribunal constitucional un proyecto de ley o reforma que se pretenda aprobar por el Legislativo.

III. Control constitucional local en Estados Unidos de América

Resulta relevante analizar el orden jurídico de dicho Estado, debido a que se trata del iniciador de dos aspectos de suma importancia para el tema que nos ocupa: el Estado federal21 y la judicial review.

1. Sustento constitucional de su validez

En los Estados Unidos de América opera una regla de distribución de competencias similar a la mexicana. Las facultades no otorgadas a la federación se entienden reservadas a los Estados, salvo que exista una prohibición para ello.

Sin embargo, existe una diferencia substancial. El artículo 124 de la Constitución de México establece la palabra “expresamente”, mientras que la norteamericana no. Este detalle no fuera tan relevante si no se encontrara tan desarrollada en aquel país la corriente de las facultades implícitas, que se refiere a todas las que sean necesarias para cumplir las expresas.

A pesar de dicha distinción, José María Serna de la Garza afirma que el proyecto de Constitución Política de la República Mexicana en 1856 siguió muy de cerca la X enmienda a la Constitución norteamericana.

Con base en esta facultad residual, los Estados crean sus propios Poderes Judiciales, quienes son competentes para la aplicación de la Constitución y leyes locales.

Debemos recordar que en el país vecino opera un sistema difuso, por lo que todos los órganos jurisdiccionales se encuentran facultados para velar por la supremacía constitucional e inaplicar aquellas normas contrarias a las leyes supremas, tal como lo dispone el párrafo segundo del artículo VI.

Por lo anterior, debemos concluir que el sustento constitucional de la validez del control constitucional local en los Estados Unidos de América se encuentra básicamente en el artículo VI y la enmienda X efectuada en 1791.

2. Medios de control constitucional local

Cada Estado miembro de la Federación se encuentra facultado para expedir su propia Constitución. A su vez, cada Constitución puede establecer los medios que considere pertinentes para garantizar su supremacía en el ámbito interno.

La regla general en este sistema es la inexistencia de acciones directas o principales para propiciar el examen de constitucionalidad de normas por parte de los tribunales. Sin embargo, esta regla se ha ido modificando y en la actualidad ya se prevén algunas acciones directas, tanto a nivel nacional como local.

La forma de acceso al control constitucional por excelencia es la excepción. Es decir, es necesaria la existencia de un juicio principal para, en vía de excepción, incidental o recurso, solicitar la no aplicación de la norma o la invalidez de un acto por ser contrarios a una ley suprema.

La sección 5 del artículo V de la Constitución del Estado de Florida, faculta a las Cortes de Circuito para conocer de writs of mandamus, quo warranto y habeas corpus. Por otra parte, la sección 3 del mismo artículo faculta a la Corte Suprema local para conocer de apelaciones contra decisiones de las Cortes de Apelaciones de Distrito donde declaren la invalidez o validez de estatutos locales, o bien, establezca un criterio de interpretación de la Constitución estatal.

Por otra parte, el apartado “C” de la misma sección, establece una forma de control previo de constitucionalidad, al facultar al asesor general para solicitar una opinión consultiva de parte de los jueces de la Corte Suprema respecto de un proyecto de reforma constitucional.

Las secciones 4 y 6 del artículo V de la Constitución del Estado de Washington faculta a la Corte Suprema local y a las Cortes Superiores de Condados para conocer de habeas corpus, writs of mandamus y quo warranto. Por otra parte, faculta a todos los jueces para conocer de habeas corpus que le sean planteados por alguna persona que se encuentre detenida.

Los apartados 1 y 4 de la sección 5 del artículo 6.1 de la Constitución de Arizona, facultan a la Corte Suprema local para conocer de habeas corpus, writs of mandamus, quo warranto y de injuctions. Además, faculta a cada juez de la Corte para conocer de habeas corpus que les sean planteados por una persona.

La sección 10 del artículo 6 de la Constitución del Estado de California faculta a la Corte Suprema, a las Cortes de apelación, a las Cortes superiores y a sus jueces, en forma indistinta, para tener competencia originaria en casos de habeas corpus. También faculta para conocer en forma extraordinaria de writs of mandamus.

La sección 4 del artículo 6 de la Constitución del Estado de Illinois faculta a la Suprema Corte local para conocer de writs of mandamus, prohibition y de habeas corpus. Como podemos apreciar, los principales procedimientos constitucionales locales son tres: habeas corpus, writs of mandamus y quo warranto.

Cabe precisar que por lo general cada Constitución local cuenta con un apartado de declaración de derechos, donde se puede ampliar el contenido reconocido en la Constitución federal.

3. Sistemas de control constitucional local

La tradición difusa del sistema norteamericano también se refleja a nivel local. Debido a que el acceso a la jurisdicción constitucional debe derivarse de otros procedimientos, ya sean judiciales o administrativos.

La excepción a la regla se encuentra en el habeas corpus, donde se ejerce una acción directa para valorar la posible inconstitucionalidad de la privación de la libertad por parte de las autoridades. Como vimos en el apartado anterior, los órganos facultados para conocer de habeas corpus varían de acuerdo al Estado. Algunas constituciones facultan a la Corte Suprema de manera exclusiva y originaria; otras facultan a la Corte Suprema y a Cortes Superiores; y otras, facultan tanto a la Corte Suprema, como a Cortes Superiores y a cualquier juez.

La regla general en los sistemas locales es cumplir con las características de difuso, incidental, sentencias con efectos particulares y que pueden tener efectos hacia el pasado.

IV. Control constitucional local en Argentina

Nos interesamos en estudiar el orden jurídico argentino debido a que forma parte de Latinoamérica. Además, representa características similares a México, aunque con ciertas particularidades importantes.

1. Sustento constitucional de su validez

Desde su primer artículo, la Constitución Nacional de Argentina dispone la conformación de un gobierno republicano, representativo y federal. En este caso las entidades federativas se denominan Provincias.

En atención a dicha forma federal, el artículo 121 establece una regla residual de competencias que representa una combinación entre México y España. Por una parte, reserva a las provincias todas aquellas facultades no delegadas al gobierno federal. Por otra, prevé la posibilidad de atribuirse competencias adicionales en pactos especiales realizados al momento de su incorporación. Esto es, se aplica un principio dispositivo similar al que opera en el sistema español. La distinción en este caso es que sólo pueden realizarse dichos pactos al momento de su incorporación, y no en cualquier momento.

Los artículos 122 y 123 facultan expresamente a las Provincias para dictar sus propias Constituciones, crear las instituciones locales y regirse por ellas. Sin embargo, deben respetar el régimen republicano, es decir, la división de poderes y la autonomía municipal.

Como podemos apreciar, existen las condiciones normativas para el establecimiento de sistemas locales, situación que ha sido aprovechada por las Provincias.

2. Medios de control constitucional local

Al dictar sus Constituciones, las Provincias establecen mecanismos para garantizar la supremacía constitucional local y el respeto a los derechos humanos. Por tanto, nos permitiremos describir algunas de ellas.

En la Provincia de Córdoba, la Constitución local establece las figuras del habeas corpus, del amparo para protección de derechos sustantivos, del amparo para obligar a los órganos jurisdiccionales a cumplir con los plazos y términos en los procesos. Asimismo, el artículo 53 prevé la protección de intereses difusos. Por otra parte, el artículo 165 faculta al Pleno del Tribunal Superior de Justicia local para resolver las acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas, los conflictos de competencia entre poderes públicos provinciales y recursos extraordinarios de inconstitucionalidad. Aunado a lo anterior, el artículo 161 faculta a todos los tribunales y juzgados para garantizar la supremacía de la constitución local y los tratados interprovinciales respecto de las normas que pudiera expedir la legislatura.

El artículo 5 de la Constitución de la Provincia de Salta prevé la figura de responsabilidad patrimonial del Estado, que incluye error judicial. El artículo 87 establece la acción de amparo contra actos de autoridad distintos a judiciales. Las acciones de habeas corpus, habeas data, protección de intereses difusos y acción popular de inconstitucionalidad, se encuentran establecidas por los artículos 88, 89, 91 y 92.

Las fracciones II y III del artículo 153 facultan a la Corte de Justicia local para conocer de acciones sobre inconstitucionalidad de normas generales y conflictos de competencia entre poderes públicos. Así como de amparo, habeas corpus y habeas data, ya sea en forma originaria o recursiva, dependiendo las autoridades responsables.

Por otra parte, el artículo 86 define las bases para el ejercicio de un control difuso de constitucionalidad, al obligar a las autoridades a observar la ley suprema de la provincia sobre cualquier norma secundaria.

El artículo 17 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, prevé la existencia de un recurso jurisdiccional de amparo para garantizar el respeto a las libertades reconocidas constitucionalmente. Por otra parte, el artículo 93 faculta a la Corte Suprema de Justicia en forma exclusiva para resolver recursos de inconstitucionalidad contra decisiones de órganos jurisdiccionales inferiores y conflictos de competencias entre poderes locales.

De los ejemplos anteriores, podemos deducir que se encuentra muy generalizada la acción de amparo local en las provincias de Argentina. También podemos encontrar acciones abstractas y otras más concretas como el habeas corpus y habeas data.

3. Sistemas de control constitucional local

En la Provincia de Córdoba, la acción de habeas corpus puede resolverse por cualquier juez y en el caso de los amparos se delega a la ley secundaria la definición de competencias. Por tanto, nos encontramos ante un sistema mixto, que incluye facultades jurisdiccionales en materia constitucional para todos los jueces, tanto en forma directa, como incidental. Adicionalmente, faculta al Pleno del Tribunal Superior para conocer de acciones principales en la materia. Los efectos de las sentencias pueden ser generales, en ciertos casos, y particulares, en otros.

En la Provincia de Salta opera un sistema mixto de justicia constitucional. Existen acciones directas e incidentales, competencias para un órgano concentrado y competencias difusas, sentencias con efectos particulares y generales.

En la Provincia de Santa Fe también coexisten características de un modelo difuso o americano con otras del modelo concentrado. El recurso extraordinario de amparo se resuelve por diversos órganos jurisdiccionales, mientras que el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto competencial entre poderes locales, se resuelve por la Corte Suprema de Justicia. Con los ejemplos anteriores, encontramos que en las provincias de Argentina generalmente se opta por establecer características de los dos modelos de control constitucional.

V. Control constitucional local en México

1. Sustento constitucional de su validez

El artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe que las garantías contenidas en ella sean restringidas; sin embargo, realizando una interpretación amplia-positiva 26 debe entenderse que es posible aumentar el número de derechos fundamentales mediante leyes federales, locales o tratados internacionales, o bien, ampliar el alcance de los mismos.

Dicha interpretación se fortaleció con la reforma constitucional de 2011 donde expresamente se incorporó al catálogo de derechos humanos a aquellos contenidos en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano.

El artículo 40 del mismo ordenamiento señala que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior. Jorge Carpizo considera que las palabras utilizadas en este precepto no corresponden al pensamiento real del constituyente, ya que la intención no fue atribuir soberanía a las entidades federativas, en cambio sí podemos considerar que impera un principio de autonomía respecto a los estados miembros de la federación mexicana. Coincido con dicho autor.

Sin embargo, debemos tener presente que la autonomía que gozan las entidades federativas es suficiente para legitimar un sistema de justicia constitucional local que garantice la observancia de su ley suprema, siempre que se respeten las condiciones de representación y democracia, así como el pacto federal.

Carpizo también afirmaba que “[…] la columna vertebral de la autonomía de las entidades federativas estriba en: i) darse su constitución, misma que es la base y fundamento de toda la legislación local; ii) reformar la propia constitución, siguiendo las normas que ella misma señala.”

A lo anterior, yo agregaría como inciso iii) establecer medios jurisdiccionales que garanticen la observancia de la constitución.

En el artículo 41 se señala que el pueblo ejerce su soberanía mediante los poderes locales en el caso de las entidades federativas, esto permite que los poderes estatales cuenten con facultades para implementar mecanismos que beneficien el funcionamiento de los órganos de gobierno y el respeto a los derechos del gobernado, siempre que no contravengan a la Constitución federal.

Por otra parte, la fracción III del artículo 116 de la misma ley fundamental permite a las entidades federativas establecer sus propios tribunales para la administración de justicia local, siempre que se garantice la independencia de magistrados y jueces, y que dichos funcionarios cumplan con los requisitos necesarios para ocupar el puesto.

El artículo 124 establece que las facultades que no están expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, precepto que nos permite ver el sistema residual que prevalece en nuestro país y tomando en cuenta que la ley suprema sólo establece los derechos y garantías mínimas de las personas, así como los lineamientos básicos que deben observar las entidades federativas, nos deja un universo como espacio de acción para mejorar las condiciones de vida del gobernado y para mejorar el equilibrio entre los poderes del Estado.

Los artículos 117 y 118, establecen restricciones absolutas y relativas,respectivamente, para las entidades federativas. Sin embargo, ninguna de esas restricciones impide a los estados miembros establecer sistemas de justicia constitucional local.

Aunado a lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha resuelto controversias constitucionales en las cuales sostiene que los sistemas de justicia constitucional local no contravienen a la Constitución federal. Antes de las reformas de 2011 y de la resolución del caso Rosendo Radilla, la Corte ya había considerado que las entidades federativas podían establecer juicios de protección de derechos humanos o amparo local, siempre y cuando sólo versaran sobre derechos contenidos en la Constitución local y no los que consagrara la Constitución federal, ya que de ser así se invadiría la esfera de competencia de los tribunales federales. El criterio mencionado se sustenta en la tesis de rubro:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL.

Dicho pronunciamiento quedaría desfasado a partir de 2011, pero no para contravenirlo, sino para facultar de manera más amplia a las autoridades locales, debido a que al incorporar a nuestro sistema la característica difusa en cuanto al número de órganos facultados para pronunciarse sobre la constitucionalidad o convencionalidad en materia de derechos humanos, se legitimó con mayor contundencia la actividad local en temas constitucionales.

El entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José de Jesús Gudiño Pelayo, ya había expresado que “[…] el constitucionalismo estatal se ha basado fundamentalmente en contener reglas de organización local”, y afirmaba que “[…] las pautas que impone la Constitución federal al legislador estatal, más que limitaciones, deben entenderse como el mejor pretexto para la creatividad y el ingenio legislativo, como el mejor motivo para encontrar formas nuevas o probadas que den cause a todo lo que el contexto socio-político estatal exige […]”.

Del análisis de los preceptos citados anteriormente y las resoluciones de nuestro máximo tribunal, podemos concluir que existe fundamento constitucional para la creación de medios locales de control constitucional.

2. Control constitucional de leyes locales por el Poder Judicial de la Federación

Las tres fracciones del artículo 103 constitucional, facultan a los tribunales de la federación para resolver toda controversia que se suscite por leyes que violen nuestra ley suprema. Por esta razón, toda impugnación de leyes contrarias a la Constitución, ya sea mediante acción de inconstitucionalidad, controversia constitucional o juicio de amparo, será resuelta por tribunales federales.

Cuando dicha impugnación se realiza mediante acción de inconstitucionalidad o controversia constitucional, el procedimiento se sustancia directamente ante la Suprema Corte de Justicia. Originalmente todos estos asuntos se resolvían exclusivamente por el Tribunal Pleno.

Sin embargo, mediante acuerdos generales la Corte ha permitido que ciertas controversias constitucionales puedan ser resueltas por las Salas.

Si la impugnación de la ley local contraria a la Constitución federal se realiza mediante juicio de amparo, existen dos posibilidades: la primera, que la impugnación se realice mediante amparo directo por haberse aplicado la ley en la sentencia definitiva que dio origen a dicho juicio de garantías; y, la segunda, que la impugnación se realice mediante amparo indirecto ante el Juez de Distrito.

El amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito y contra su sentencia procede la revisión, pero solamente procederá cuando verse sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezca la interpretación directa de un precepto constitucional cuya resolución entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia, por lo que el sentido de la sentencia no podrá ser modificado.

El amparo indirecto será resuelto por el Juez de Distrito y contra la sentencia constitucional que se dicte en el mismo procede el recurso de revisión. Es respecto a este recurso, donde ha existido cierta confusión competencial.

Si el amparo indirecto se promovió porque la ley local contraviene la Constitución federal, el conocimiento del recurso de revisión será competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por otra parte, si la ley local fue impugnada porque contradice la Constitución local, el recurso de revisión deberá ser resuelto por el Tribunal Colegiado respectivo, salvo que la Suprema Corte determine que la trascendencia del caso amerita que sea resuelto por ella. Lo anterior, ha sido determinado por nuestro máximo tribunal mediante sus resoluciones y mediante acuerdos generales que ha dictado al respecto.

En 1998, la Segunda Sala de la Suprema Corte resolvió que si se impugnan disposiciones de una ley local por estimarlas contrarias a la Constitución de una entidad federativa, la Suprema Corte carece de competencia para conocer de la revisión interpuesta en contra de la sentencia emitida en la audiencia constitucional, correspondiendo la misma a un Tribunal Colegiado de Circuito, sobre el particular recayó la tesis de rubro:

CONSTITUCIÓN LOCAL. SI SE RECLAMA EN AMPARO SU TRANSGRESIÓN POR UNA LEY EMITIDA POR EL CONGRESO ESTATAL, CORRESPONDE A LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO CONOCER DEL RECURSO DE REVISIÓN.

Porotra parte, en 1990 el Pleno había resuelto que cuando se impugnan reformas efectuadas a una Constitución local por no haberse ajustado a los requisitos establecidos por la misma, también correspondía a un Tribunal Colegiado de Circuito conocer de la revisión en contra de la sentencia emitida por el Juez de Distrito.

Esta postura de la Suprema Corte fue ratificada mediante el acuerdo plenario 10/2000. El Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo consideraba que el propósito de este acuerdo general fue abatir el rezago, pero que sin embargo, se instalaron las bases para justificar el futuro establecimiento de las Cortes estatales de constitucionalidad, cuya existencia es normal en todo sistema federal.

3. Medios de control constitucional local

Como consideración previa, podríamos clasificar a los Estados en atención a las características de su justicia constitucional, en:

* Estados con un sistema de justicia constitucional local que incluye una jurisdicción constitucional en forma expresa;

* Estados con un sistema de justicia constitucional local que no incluye una jurisdicción constitucional en forma expresa, pero que facultan a su Supremo Tribunal para resolver ciertos conflictos que podrían ser considerados constitucionales; y,

* Estados con un sistema de justicia constitucional local que no incluye una jurisdicción constitucional.

Sin embargo, para el tema que nos ocupa interesa mencionar algunos Estados que se ubican en el primer supuesto.

Es decir, que prevén un sistema de justicia constitucional local que incluye una jurisdicción constitucional en forma expresa.

El Estado de Chiapas cuenta con una jurisdicción constitucional en forma expresa, además de contar con medios de justicia constitucional, ya que su constitución establece lo siguiente: Reconoce los derechos humanos establecidos a nivel federal y agrega algunos en su artículo cuarto; el artículo 55 regula la existencia de una Comisión local para la protección de los derechos humanos; la fracción I del artículo 64 contempla la existencia de controversias constitucionales; la fracción II del mismo precepto, las acciones de inconstitucionalidad; la fracción III, la acción por omisión legislativa; y la fracción IV, la cuestión de inconstitucionalidad. Por otra parte, la fracción XXXIV del artículo 30, así como el artículo 81, prevén la existencia de un Juicio Político local, en el cual, el Congreso actúa como órgano de acusación.

Mediante una reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado el 16 de mayo de 2007, se había establecido la existencia de una Magistratura Superior. Sin embargo, en el año 2011 se suprimió dicha denominación para definir, en su artículo 56, que el Poder Judicial se integra por un Tribunal Superior de Justicia, entre otros órganos jurisdiccionales y administrativos. De acuerdo con el artículo 57, el Tribunal Superior de Justicia se compone por un Tribunal constitucional, salas regionales colegiadas y diversos órganos jurisdiccionales. El tribunal constitucional conoce de los conflictos constitucionales y se integra por los cinco magistrados que, a su vez, integran el Pleno del Tribunal Superior, nombrados por el Congreso del Estado, o la comisión permanente en su caso.

El Estado de Coahuila cuenta con una jurisdicción constitucional en forma expresa y con medios adicionales que conforman su justicia constitucional: Su Constitución aumenta el número de derechos fundamentales que deben gozar quienes se encuentren en su territorio y desarrolla algunos ya reconocidos en la Constitución federal, para otorgar mayor beneficio; el artículo 195 contempla la existencia de una Comisión local para la protección de los derechos humanos; la fracción I del artículo 158, señala la existencia de controversias constitucionales locales; la fracción II del mismo artículo, se refiere a las acciones de inconstitucionalidad; a nivel legal se establece la cuestión de inconstitucionalidad; la fracción XXIX del artículo 67 y el numeral 160 regulan el Juicio Político local; y, el artículo 167 contempla la responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad defectuosa de sus órganos administrativos, adicionando a esta figura la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial grave, según se desprende de su artículo 154.

El Tribunal Superior de Justicia, en su carácter de Tribunal constitucional, es el competente para resolver: del recurso que resulte como consecuencia del ejercicio del control difuso de la constitucionalidad por parte de los jueces ordinarios, la cuestión de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. La particularidad e innovación que presentó el Estado de Coahuila fue su sistema de control difuso de la constitucionalidad anterior al establecido a nivel federal, por lo que si un juzgador consideraba que una ley local era contraria a la Constitución estatal, podía dejar de aplicarla, existiendo la posibilidad de que el Tribunal Superior de Justicia revisara dicha resolución.

Llama la atención que en Coahuila, aun cuando existe un sistema de control difuso de la constitucionalidad, se prevé la figura de la cuestión de inconstitucionalidad, posteriormente expresaré mi opinión al respecto.

El artículo 90 de la Ley de Justicia Constitucional Local, establece un control previo de la constitucionalidad de leyes, ya que faculta al Gobernador del Estado para elevar copia del veto y del proyecto vetado al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, para que emita su opinión sobre la constitucionalidad del proyecto.

En este Estado existe un control difuso respecto a la protección de derechos fundamentales y un control concentrado respecto a la resolución de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, por lo que podemos considerar que se trata de un sistema mixto de justicia constitucional.

Los artículos 1 al 39 de la Constitución del Estado de Durango, desarrollan derechos fundamentales adicionales a los reconocidos a nivel federal y estipula ciertas cláusulas para expresar su postura respecto a temas controversiales en la actualidad, como lo son la voluntaria interrupción del embarazo y la eutanasia; el artículo 133 prevé la existencia de una Comisión Estatal de Derechos Humanos; el artículo 118 prevé la existencia de una Sala de Control Constitucional, integrada por tres magistrados y que de acuerdo con el artículo 119 conoce de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones contra la omisión legislativa; y, la fracción V, inciso a) del artículo 82, así como el numeral 177, contemplan el Juicio Político local.

El Estado de Veracruz fue pionero en la implementación de una jurisdicción constitucional en forma expresa, como parte de su justicia constitucional local.

Su Constitución contempla un catálogo de derechos humanos que reitera los establecidos a nivel federal y adiciona otros; la fracción II del artículo 67 establece la existencia de la Comisión local para la protección de los derechos humanos; la fracción I del artículo 64 se refiere al juicio para la protección de los derechos humanos (amparo local); la fracción I del artículo 65 contempla las controversias constitucionales; la fracción II del mismo artículo se refiere a las acciones de inconstitucionalidad; la fracción III establece la acción por omisión legislativa; la fracción IV prevé la cuestión de inconstitucionalidad.

En este sistema la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia se encarga de substanciar los procedimientos y elaborar los proyectos de resolución en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa. Sin embargo, dichos asuntos no son resueltos por la Sala, sino que el órgano competente para tal efecto es el Pleno de Tribunal Superior de Justicia. La Sala Constitucional sustancia y resuelve los juicios de protección de derechos humanos y da respuesta a las peticiones formuladas por los tribunales y jueces del Estado, respecto a las dudas sobre la constitucionalidad de una ley local.

El juicio de protección de derechos humanos implica una especie de amparo local y procede respecto a los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve.

El Poder Judicial de Veracruz se ha organizado para distribuir el trabajo respecto a los juicios de protección de los derechos humanos, por lo que los juzgados de primera instancia en materia civil o, en su caso, los juzgados mixtos son competentes para substanciar la instrucción de dichos juicios en sus respectivos distritos judiciales, a excepción de los de Xalapa, ya que en este Distrito la substanciación se llevará a cabo por elsecretario instructor de la Sala Constitucional.

Tanto los juicios substanciados por los juzgados de primera instancia como los del secretario instructor, serán resueltos por la Sala Constitucional del Tribunal Superior.

4. Sistemas de control constitucional local

Del anterior recorrido normativo, se desprende que algunos Estados en México han optado por establecer sistemas concentrados de control constitucional, salvo excepciones como Coahuila, donde se contempla un control difuso o mixto.

VI. Conclusiones

Como se ha expuesto, el tema de la jurisdicción constitucional local se ha abordado en diversas entidades de nuestro país y de otros estados federales. El rezago sinaloense no se deriva de la falta de implementación de dicho sistema. El rezago se denota al observar que no se ha abierto un debate sobre el particular. La pertinencia o no de su viabilidad deberá ser resultado de los argumentos que se ventilen y del diagnóstico que se emita.

Las características que pudiera tener un eventual sistema de jurisdicción constitucional, también deberán adecuarse a las necesidades particulares de nuestro Estado. En ese sentido, sirven como alternativas aquellas que nos muestra el derecho comparado.

En lo personal, estoy convencido de que un sistema de jurisdicción constitucional local bien estructurado, contribuiría a mejorar nuestro Estado en materia de autonomía, división de poderes, supremacía constitucional y respeto a los derechos humanos.

VII. Fuentes consultadas

Bibliográficas

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Legislativas

Constitución de la Provincia de Córdoba.

Constitución de la Provincia de Salta.

Constitución de la Provincia de Santa Fe.

Constitución de los Estados Unidos de América.

Constitución del Estado de Arizona.

Constitución del Estado de California.

Constitución del Estado de Florida.

Constitución del Estado de Illinois.

Constitución del Estado de Washington.

Constitución Nacional de Argentina.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Constitución Política del Estado de Chiapas.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sinaloa.

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Ley de Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila de Zaragoza.

Ley del Juicio de Protección de Derechos Humanos del Estado de Veracruz-Llave.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Jurisprudenciales

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. VII, Abril de 1998.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI agosto de 2002.

Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. V, enero a junio de 1990.



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